編者按：經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國開發(fā)區(qū)從蛇口探索起步，經(jīng)歷了高速膨脹、治理整頓、二次創(chuàng)業(yè)、轉型升級、改革創(chuàng)新的發(fā)展過程。從2001年醞釀、到2005年國家高新區(qū)技術創(chuàng)新綱要出臺，以增強技術創(chuàng)新能力、營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境為核心，掀起了國家高新區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)”浪潮。這也帶動了國家開發(fā)區(qū)的轉型探索，到2014年國家開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見出臺，以構建開放型經(jīng)濟新體制、科技創(chuàng)新驅動和綠色集約發(fā)展為目標，掀起了國家開發(fā)區(qū)的“轉型升級”浪潮。以2017年國務院《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（7號文）出臺為標志，將體制改革與轉型升級、創(chuàng)新驅動一起作為未來發(fā)展方向，全國開發(fā)區(qū)迎來了改革與創(chuàng)新發(fā)展的一個新階段。
一、東灘顧問開發(fā)區(qū)轉型升級案例簡析
從2005年起，東灘顧問陸續(xù)做了不少開發(fā)區(qū)的咨詢項目，這里結合不同階段選取4個代表性案例做下簡要解析。
1、青島高新區(qū)
2005年，我們承接了《青島高新區(qū)爭創(chuàng)一流對策研究》課題，當時正值國家高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”高潮，我們從發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、空間突破、體制機制等方面，幫助青島高新區(qū)理清了“二次創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展路徑和行動綱要。后來，我們又陸陸續(xù)續(xù)承接了青島高新區(qū)有關的多個研究課題，從不同視角探討了高新區(qū)的發(fā)展問題，主要研究課題如下：
今天總結起來，咨詢的核心成果就是促進了青島高新區(qū)發(fā)展模式的四個轉變：
一是從單個企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈聚集轉變，圍繞有優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)、有規(guī)模的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)打造產(chǎn)業(yè)鏈聚集。
二是從生產(chǎn)加工型向研發(fā)主導型轉變，依托嶗山區(qū)優(yōu)越的環(huán)境資源及豐富的教育科研資源，發(fā)展成為青島高新技術產(chǎn)業(yè)的研發(fā)高地。
三是從大企業(yè)主導向中小企業(yè)集群轉變，擺脫過分依賴海爾、朗訊兩大集團的局面，進行適宜創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的軟硬環(huán)境建設，以中小科技企業(yè)的聚集，提升園區(qū)整體經(jīng)濟的生機和活力。
四是從單純產(chǎn)業(yè)區(qū)向綜合科技新城轉變，從科技新城區(qū)的高度來推動高科園的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、功能完善和形象提升工作。
在青島高新區(qū)的咨詢服務中，我們提出了組團式的“小園區(qū)經(jīng)濟”模式，以產(chǎn)城融合理念突破空間限制，打造串珠式的高新技術產(chǎn)業(yè)帶，一舉解決了多年來困擾高新區(qū)發(fā)展的難題（產(chǎn)業(yè)發(fā)展與舊村改造如何協(xié)調、零散用地和低效用地如何盤活等）。我們以“產(chǎn)業(yè)定位+階段定位”的模式，圍繞主導產(chǎn)業(yè)鏈條規(guī)劃了一系列“小園區(qū)”，有研發(fā)社區(qū)、主題孵化園、催化園和總部園等，可以滿足研發(fā)－孵化－加速－產(chǎn)業(yè)化－總部經(jīng)濟等不同階段的科技企業(yè)需求。更為重要的是，“小園區(qū)經(jīng)濟”也帶來了靈活的機制和市場化的運營能力。
今天，東灘顧問的項目成果大部分得到了落實，我們助推了由8.9平方公里青島高新區(qū)核心區(qū)向42.5平方公里青島嶗山科技城的轉型升級，再升級到青島藍色硅谷產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)帶，形成了一條高層次人才匯聚、企業(yè)技術創(chuàng)新活躍的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)帶。
2、連云港開發(fā)區(qū)
2008年，根據(jù)江蘇省政府提出的建設“新的臨港產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”的目標要求，連云港開發(fā)區(qū)委托東灘顧問進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究，用于指導未來開發(fā)區(qū)的發(fā)展。
開發(fā)區(qū)轉型一定要有一個清晰的產(chǎn)業(yè)圖譜，明確誰是基礎性產(chǎn)業(yè)，誰是增長性產(chǎn)業(yè)，誰是種子性產(chǎn)業(yè)。我們基于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、拓展空間和招商動向等的分析，梳理了產(chǎn)業(yè)門類的地位和關系，為連云港開發(fā)區(qū)構建了新醫(yī)藥、新能源、新材料、現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系，并詳細分析了主導產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)方向、集群模式和發(fā)展路徑。
進行深度的產(chǎn)業(yè)落地研究，是這個項目的關鍵點。我們針對主要細分門類設計了不同的集群發(fā)展路徑，鏈條式集群、或是模塊化集群、或是跨產(chǎn)業(yè)集群，明確了各細分產(chǎn)業(yè)在開發(fā)區(qū)如何強鏈、補鏈、裂變和迭代升級，從產(chǎn)業(yè)實操考慮設計了招商路線圖、產(chǎn)業(yè)培育策略以及產(chǎn)業(yè)載體平臺。
2009年以來，連云港開發(fā)區(qū)進入新一輪發(fā)展高潮，遵循“產(chǎn)業(yè)＋平臺”的發(fā)展模式，以生命健康產(chǎn)業(yè)園、新材料產(chǎn)業(yè)園、清潔能源創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園、中德產(chǎn)業(yè)合作園、中日生態(tài)科技園、現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)等的建設為抓手，使得新醫(yī)藥和生物技術、新能源和新能源汽車、新材料和高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加速集聚。
3、鄭州高新區(qū)
2014年，東灘顧問參與鄭州高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃課題。鄭州高新區(qū)作為河南省的標桿園區(qū)，也承載著河南省開發(fā)區(qū)轉型升級示范的任務。
鄭州高新區(qū)在國家高新區(qū)序列中并不突出，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、科技實力等都不占優(yōu)的情況下，如何實現(xiàn)高新區(qū)升級發(fā)展呢？當時的一個模糊想法是進行主題聚焦，以“北斗云谷”為建設契機，以“千億科技城”為發(fā)展目標，推動高新區(qū)戰(zhàn)略升級，轉型發(fā)展。這個項目有點像命題作文，就是要探討這一想法是否可行？如何操作？
帶著這一問題，我們詳細解構了“北斗云谷”的產(chǎn)業(yè)內涵，以增量整合升級原有產(chǎn)業(yè)，構建了鄭州高新區(qū)打造千億科技城的產(chǎn)業(yè)藍圖。我們以北斗云谷建設為抓手，構建了“3+X”（北斗導航與遙感、信息技術應用、科技服務業(yè)）產(chǎn)業(yè)格局，并從產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)路徑、產(chǎn)業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)布局等方面提出了務實的操作建議。
思路清楚則發(fā)展提速，近幾年鄭州高新區(qū)圍繞“北斗云谷”建設做了一系列的安排，成效顯著。目前，鄭州高新區(qū)已獲批國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，高新區(qū)綜合排名連續(xù)上升，并成功躋身全國高新區(qū)第一方陣！高新區(qū)各區(qū)塊圍繞產(chǎn)業(yè)集聚方向，實現(xiàn)混合功能組團發(fā)展，全方位展現(xiàn)了一個千億科技城的新藍圖和新形象。
4、包河經(jīng)開區(qū)
2016年底，東灘顧問承接包河經(jīng)開區(qū)轉型升級規(guī)劃課題。包河經(jīng)開區(qū)獲批長江經(jīng)濟帶國家級轉型升級示范開發(fā)區(qū)，為安徽省三個獲批園區(qū)之一，借此契機合肥市確認將淝河鎮(zhèn)、大圩鎮(zhèn)部分用地納入包河經(jīng)開區(qū)托管范圍，正式形成“一區(qū)兩鎮(zhèn)”的管轄格局，面積擴容一倍多達到74平方公里。
隨著合肥城市戰(zhàn)略由“141”時代走向“1331”時代，主城區(qū)范圍逐步擴大，包河經(jīng)開區(qū)作為城市主軸線中間地帶的區(qū)位價值凸顯。合肥建設長三角副中心城市、國家綜合性科學中心，以及即將獲批的合肥國家級濱湖新區(qū)，都將為包河經(jīng)開區(qū)帶來大彩蛋。
我們緊緊抓住這一核心優(yōu)勢， 在戰(zhàn)略上進行了大膽設想，基于合肥未來建設國家中心城市的分析，我們提出包河經(jīng)開區(qū)應在提升合肥國際競爭力、服務輻射力以及產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力三個方面發(fā)力，打造成為合肥跨越發(fā)展的重要戰(zhàn)略抓手，打造一個開放、創(chuàng)新、生態(tài)、智能的“內陸開放核心區(qū)、創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)和三生融合示范區(qū)”。
在產(chǎn)業(yè)上，我們提出要實現(xiàn)科創(chuàng)經(jīng)濟、服務經(jīng)濟與創(chuàng)意經(jīng)濟的聯(lián)動發(fā)展，打造成為“國家未來科技策源區(qū)、安徽高端服務業(yè)先導區(qū)、區(qū)域創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”。在產(chǎn)業(yè)定位上主要考慮面向未來潛力產(chǎn)業(yè)，確立未來汽車為核心產(chǎn)業(yè)，智能制造、新一代信息技術為主導產(chǎn)業(yè)，科技服務、供應鏈服務、數(shù)字創(chuàng)意為機會產(chǎn)業(yè)。
在空間上，我們提出要最大程度地利用各種發(fā)展動力，實現(xiàn)城區(qū)、街區(qū)、園區(qū)、小鎮(zhèn)等不同空間組織形態(tài)的融合發(fā)展，以街區(qū)營造城市活力，以園區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈培育，以小鎮(zhèn)搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。
目前，包河經(jīng)開區(qū)已經(jīng)吹響了轉型升級的號角，濱湖卓越城、淝河片區(qū)、智匯工園、合肥港升級等各項工作推進得很快，已經(jīng)有幾個一流的開發(fā)商和科技公司盯上了這里，未來絕對是投資熱土。
二、開發(fā)區(qū)轉型升級的實操要點
1、把握開發(fā)區(qū)環(huán)境的變化
結合這些年開發(fā)區(qū)咨詢的經(jīng)驗，我們認為，探討開發(fā)區(qū)轉型升級首先要搞清楚開發(fā)區(qū)環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟的增長極，既受到時代背景和區(qū)域經(jīng)濟的影響，也有其自身演進發(fā)展的規(guī)律。
一是考慮國家戰(zhàn)略和區(qū)域格局調整，為園區(qū)帶來哪些新機遇。中國推進“一帶一路、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展”三大戰(zhàn)略，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來深遠影響。全國大交通格局變化，城市群發(fā)展和區(qū)域一體化，改變著城市功能定位，也為園區(qū)發(fā)展帶來新的機遇。比如做包河經(jīng)開區(qū)項目，就要深入思考合肥作為長三角副中心的未來趨勢，這樣才能把高鐵站、合肥港等核心資源充分用起來。
二是考慮創(chuàng)新型經(jīng)濟快速發(fā)展，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成園區(qū)發(fā)展新動力。我國實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，提出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、互聯(lián)網(wǎng)＋計劃、“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”計劃等。我國互聯(lián)網(wǎng)新貴崛起，大量資本涌入TMT（科技、媒體、信息）、新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)領域。這一趨勢，我們從2005年一直講到了今天，不同開發(fā)區(qū)條件有差別，探討的創(chuàng)新模式也不一樣。
三是考慮園區(qū)呼喚“以人為本”，產(chǎn)城融合成為未來發(fā)展趨勢。城市化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更多的園區(qū)進入城市化的核心范圍，我們上面談到的四個園區(qū)都是這種情況。園區(qū)呼喚以人為本，“產(chǎn)、城、人”之間可持續(xù)的發(fā)展模式，需要生產(chǎn)、生活和生態(tài)的融合發(fā)展。正因為此，我們提出了“青島嶗山科技城”、“合肥國際科創(chuàng)新城區(qū)”等戰(zhàn)略構想。
2、發(fā)展模式轉變是核心
談到開發(fā)區(qū)的轉型升級，一般或多或少是遇到了問題或瓶頸。如土地問題，盲目空間擴張、開發(fā)秩序混亂，導致土地閑置利用率低；如產(chǎn)業(yè)問題，產(chǎn)業(yè)結構趨同、重復投資建設，導致產(chǎn)業(yè)優(yōu)化迫在眉睫；如空間問題，功能配套不足、環(huán)境品質較低，制約開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
問題有很多，但不能就事論事地尋找解決方案，要想系統(tǒng)性探討轉型升級之路，轉變發(fā)展模式是核心，由原來的工業(yè)園區(qū)式模式，走向“產(chǎn)城融合、創(chuàng)新驅動、復合經(jīng)營”的新型園區(qū)模式，實現(xiàn)新舊動能轉換，不僅要在產(chǎn)業(yè)上轉型升級，也要在城市空間上謀求轉型，在運營模式上進行創(chuàng)新。
看起來有點套路化呀，其實都有很多務實的操作路徑，我們將其總結為打造創(chuàng)新驅動、產(chǎn)城融合、復合經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)新城，這一說法對大部分開發(fā)區(qū)都適用。深刻理解“新常態(tài)”時代背景，響應“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，制訂“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，站在所在城市、經(jīng)濟地理區(qū)域發(fā)展的視角，拔高審視開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略價值和機遇，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展模式轉型，換上新引擎、開啟新征程。
7號文也對開發(fā)區(qū)的發(fā)展提出了新的要求，“新型工業(yè)化發(fā)展的引領區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的集聚區(qū)、開放型經(jīng)濟和體制創(chuàng)新的先行區(qū)，推進供給側結構性改革，形成經(jīng)濟增長的新動力”。這一次不僅是對國家級開發(fā)區(qū)，各類開發(fā)區(qū)都要積極謀劃轉型升級，隨著中國從制造大國向創(chuàng)造大國轉變實現(xiàn)發(fā)展模式的蛻變。
3、開發(fā)區(qū)轉型升級的4個維度
開發(fā)區(qū)轉型升級，戰(zhàn)略重塑和模式轉變還是要從具體實操入手，主要考慮產(chǎn)業(yè)升級、空間轉型、土地增效、體制創(chuàng)新四個維度。
（1）產(chǎn)業(yè)升級
產(chǎn)業(yè)升級是關鍵，主要路徑有產(chǎn)業(yè)聚焦、新興導入、激發(fā)創(chuàng)新、智能改造、業(yè)態(tài)升級等方面。
產(chǎn)業(yè)聚焦發(fā)展。開發(fā)區(qū)要下決心解決“有企業(yè)沒產(chǎn)業(yè)”的局面，選準產(chǎn)業(yè)方向聚焦發(fā)展，有所為，有所不為，集中配置資源，打造有活力的高效益產(chǎn)業(yè)集群。
新興產(chǎn)業(yè)導入。瞄準新興產(chǎn)業(yè)，無中生有培育新的產(chǎn)業(yè)增長點，以增量產(chǎn)業(yè)帶動存量產(chǎn)業(yè)轉型升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，推動整體突破發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。通過自主研發(fā)、技術并購等引進新技術，向高附加值產(chǎn)品技術轉型升級；推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化，形成“產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)人才+產(chǎn)業(yè)金融+產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”模式。
產(chǎn)業(yè)智能改造。推動“從制造到智造”，通過技術再造、兩化融合，以智能制造技術推動傳統(tǒng)制造業(yè)改造升級；推動“從制造到制造+服務”的制造業(yè)服務業(yè)融合。
業(yè)態(tài)模式升級。通過產(chǎn)業(yè)價值鏈分解和融合，促進分包、眾包、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等新業(yè)態(tài)發(fā)展；迎合新的消費需求，促進電子商務、文化創(chuàng)意等服務業(yè)態(tài)發(fā)展。
（2）空間轉型
空間轉型的關鍵是推進產(chǎn)城融合發(fā)展，擺脫將生活設施作為配套的思維，新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)應凸顯“以人為本”的理念，構建起城市級的生活服務體系，既能夠滿足園區(qū)企業(yè)家的需求，同時也能夠滿足員工的需求，實現(xiàn)了園區(qū)主體客群的多元化滿足。主要路徑有強心極化、空間優(yōu)化、交通強化、環(huán)境美化等方面。
強心極化，形成融合商務辦公、休閑購物、政務服務等功能于一體的園區(qū)核心，打造園區(qū)地標。強心有可能有幾個，它們是引領轉型升級的“引擎”。
空間優(yōu)化，合理的產(chǎn)業(yè)集聚和功能分區(qū)之后，謀劃混合組團開發(fā)或細胞式開發(fā)，打造多個生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能完善的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。
交通強化，強化內外交通聯(lián)系，提升外部可達性，強化內部連接，人貨分流、人車分離，打造自行車、步行道等慢行交通系統(tǒng)，完善公共交通服務體系。
環(huán)境美化，沿交通干道、水系等形成景觀帶，在山體、水域等重點位置打造景觀節(jié)點，構筑生態(tài)景觀體系。提升公共空間質量，強化開放式園區(qū)環(huán)境。
（3）土地增效
統(tǒng)籌管理、分類處理，采取靈活策略實現(xiàn)土地增效。
快速的城市化進程，讓過去的郊區(qū)變成城區(qū)，存量的工業(yè)用地、工業(yè)廠房有了再次盤活開發(fā)的價值，上海、深圳等地在舊改方面進行了大量的實踐，但存量工業(yè)用地、廠房涉及政府、原產(chǎn)權企業(yè)、開發(fā)主體多方的利益，加之政策不甚明朗，工業(yè)用地、廠房盤活開發(fā)扔需探索。
在具體地塊和項目的轉型路徑設計上，可以設計“靈活出讓土地年限、用地混合與設施配建、土地變性靈活處理、用地房屋有條件轉讓”等土地政策措施，以及“產(chǎn)業(yè)負面清單、項目效率診斷、園區(qū)資產(chǎn)評估”等產(chǎn)業(yè)政策措施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)及土地政策發(fā)展評估，確定開發(fā)區(qū)內部企業(yè)/用地的調整措施，包括回收、退出、保留、調整改造的用地。
基于園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)，制定工業(yè)區(qū)內企業(yè)A（鼓勵）、B（引導）、C（限制）分類標準，對園內企業(yè)進行分類處理。比如對A類企業(yè)制定增量招商、股權招商、支持政策、產(chǎn)業(yè)鏈招商等策略；對B類企業(yè)制定股權招商做強做大、引導產(chǎn)業(yè)升級等策略；對C類企業(yè)綜合運用“社保、勞動法、稅收、收費、環(huán)保、工商管理”等手段，提高其運營成本，制定搬遷策略，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、騰籠換鳥的目標。
（4）體制創(chuàng)新
政府牽頭、市場運作，采取三大策略實現(xiàn)管理高效。
專業(yè)化的運作主體：建立“管委會+平臺公司+社會機構”的多元市場化管理模式，明確職能分工、實現(xiàn)共贏。完善管委會職能架構，構建平臺公司的組織架構和業(yè)務體系，完善考核評價機制。
市場化的運作機制：構建市場化招商機制，拓展招商渠道；構建市場化開發(fā)機制，創(chuàng)新投融資機制、開發(fā)運營模式（PPP模式等）；構建市場化運營機制，吸引培養(yǎng)專業(yè)化服務機構，搭建產(chǎn)業(yè)服務平臺。
國際化的營商環(huán)境：打造“一窗受理、聯(lián)審聯(lián)批、一單繳費、限時辦結”的“政務超市”，優(yōu)化營商環(huán)境。實施權力清單、負面清單等清單化管理，推行自貿區(qū)政策復制，構建國際化的營商環(huán)境。
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