本期導讀：
小城鎮(zhèn)發(fā)展主體解析
新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展
遵循產鎮(zhèn)融合理念，打造特色小城鎮(zhèn)
案例借鑒：揚州邗江區(qū)“鎮(zhèn)園合一”模式
※動態(tài)資訊※
2013年6月26日至29日，十二屆全國人大常委會第三次會議在北京舉行。會上，發(fā)改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告》?！秷蟾妗凤@示，大量農村轉移人口的擁入已經讓城市社會面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，被納入城鎮(zhèn)人口統計的2億多農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務?，F行戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農業(yè)轉移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
※主題解析※
過去30多年來，伴隨著工業(yè)化發(fā)展的突飛猛進，我國城市化進程一日千里。截止2012年，我國城鎮(zhèn)化率已經達到52.57%，與世界平均水平大體相當。然而，在這已經過半的城鎮(zhèn)化率背后，卻隱藏著城鎮(zhèn)用地粗放低效、市民化進程滯后、城市空間開發(fā)無序等諸多問題，嚴重制約著經濟、社會的持續(xù)、健康發(fā)展。
在此背景下，中央明確提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。國家層面的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃將在年內出臺，該規(guī)劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮(zhèn)的建設，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展”的要求，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴張向質量提升“轉型”。
小城鎮(zhèn)既是城市的產業(yè)、文明、文化向農村輻射的前沿，又是農村勞動力轉移、人口轉移的首站。作為城市群的重要組成部分，小城鎮(zhèn)職能承載的好壞將直接影響新型城鎮(zhèn)化建設和發(fā)展的效果。隨著經濟的持續(xù)發(fā)展，主導城市發(fā)展空間越來越有限，商務成本逐步攀高，產業(yè)下沉日益成為中國的一大趨勢。小城鎮(zhèn)應積極尋求自身在未來城市群發(fā)展中的定位，為城市群的發(fā)展帶來新的活力和空間。
※主題觀點※
遵循產鎮(zhèn)融合理念，打造特色小城鎮(zhèn)
我國擁有數以萬計的小城鎮(zhèn)。長期以來，受制于人才、資金等條件的局限，小城鎮(zhèn)發(fā)展過程緩慢，大多偏重于“土地的城市化”，缺乏產業(yè)和人口的支撐，從而陷入了“產鎮(zhèn)脫節(jié)”的誤區(qū)。所謂“產鎮(zhèn)脫節(jié)”，就是產業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的功能沒有有機結合起來，形成脫離農業(yè)發(fā)展工業(yè)、脫離城鎮(zhèn)發(fā)展產業(yè)的局面，嚴重影響了農業(yè)人口向城鎮(zhèn)有序轉移。
產業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎，城鎮(zhèn)是產業(yè)發(fā)展的載體。對小城鎮(zhèn)而言，新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統城鎮(zhèn)化的特征之一就是產城互動、融合發(fā)展，而不能節(jié)奏失調，相互脫離。小城鎮(zhèn)的發(fā)展首先需要遵循產鎮(zhèn)融合的理念，并在此基礎上，找準在城市群中的發(fā)展定位，注重突出自己的特點和優(yōu)勢，力求打造特色小城鎮(zhèn)。
一、“產鎮(zhèn)融合”的兩種基本模式
作為特定的地域單元，小城鎮(zhèn)的空間特征既不同于城市，又有別于農村，它介于城市與農村之間，承載的是城市配套片區(qū)經濟、社會的發(fā)展。無論是從能力上，還是從實際需求上，小城鎮(zhèn)一般不會獨立構建“產業(yè)新城”這樣系統、完整、一體化的產業(yè)載體，適合小城鎮(zhèn)實現“產鎮(zhèn)融合”的模式一般有兩種，即“鎮(zhèn)園合一”和產業(yè)綜合體。
1、鎮(zhèn)園合一。所謂“鎮(zhèn)園合一”，就是本著“精簡、統一、高效”的原則，把產業(yè)園區(qū)直接建在鎮(zhèn)上，依托鎮(zhèn)區(qū)，解決園區(qū)生活配套問題，從而促進產業(yè)和城鎮(zhèn)的互動融合、協調發(fā)展。
“鎮(zhèn)園合一”模式，有利于土地的集約利用和人口的集中聚集，與此同時，也有利于整合區(qū)域資源和行政資源，節(jié)省成本，形成規(guī)模經濟效應，從而凸顯小城鎮(zhèn)在城市群中的地位和作用。江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)早在2000年就通過“三集中”建設（農民住宅向鎮(zhèn)區(qū)集中，農田向規(guī)模經營集中，工業(yè)向園區(qū)集中）逐步實現了“鎮(zhèn)園合一”，成為了近10多年來新農村建設和小城鎮(zhèn)發(fā)展成長的典型。
2、產業(yè)綜合體。這是一種以特定的產業(yè)集群為依托，以完整的產業(yè)鏈為核心，以完善的產業(yè)配套為支撐，以完備的生活配套為保障，能夠實現產業(yè)自我聚集、自我發(fā)展的新型園區(qū)空間模式。
產業(yè)綜合體可以脫離鎮(zhèn)區(qū)的生活配套而獨立運轉，通過農業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)、地產業(yè)的協同發(fā)展，實現產鎮(zhèn)融合，在建筑形態(tài)上表現為城鎮(zhèn)綜合體、鄉(xiāng)村綜合體，融合工業(yè)空間、商業(yè)空間、居住空間、生活空間，具有產業(yè)城鎮(zhèn)化、工商同步化、居住社區(qū)化、配套社會化的典型特征。根據承載產業(yè)內容的不同，產業(yè)綜合體可以分為城鎮(zhèn)產業(yè)綜合體、工業(yè)產業(yè)綜合體、商業(yè)綜合體、文化旅游綜合體、生態(tài)農業(yè)綜合體等不同的類型。產業(yè)綜合體可以作為產鎮(zhèn)融合的重要抓手，其對于促進新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。
二、特色小城鎮(zhèn)的三種基本類型
小城鎮(zhèn)是推進城鄉(xiāng)一體化的切入點以及統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結合點，選擇什么樣的產業(yè)，發(fā)展什么樣的產業(yè)，對產鎮(zhèn)融合的實現至關重要。在產鎮(zhèn)融合理念的指導下，小城鎮(zhèn)找準發(fā)展定位，不但是自身發(fā)展的需要，同時也是新型城鎮(zhèn)化條件下城市群未來發(fā)展釋放更大空間的保障。
小城鎮(zhèn)不是孤立存在的，而是存在于城市群中。小城鎮(zhèn)要為城市群服務，完善城市群的協作關系，注重發(fā)展特色產業(yè)，打造特色小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)功能定位和產業(yè)發(fā)展定位的選擇要依托自身條件和優(yōu)勢，這些優(yōu)勢可能表現為市場優(yōu)勢，也可能表現為區(qū)位優(yōu)勢以及資源優(yōu)勢，據此可以將小城鎮(zhèn)類型劃分為商貿流通型、生產配套型和旅游服務型三個基本類型。
1、商貿流通型。商貿流通型的小城鎮(zhèn)主要有兩種模式，一是地處城市近郊的小城鎮(zhèn)，發(fā)展面向城市人群消費的農產品專業(yè)市場，充當城市的“菜籃子”、“米袋子”等角色；二是區(qū)位交通優(yōu)越的小城鎮(zhèn)，充分挖掘所在地區(qū)的標準化種植業(yè)、現代畜牧業(yè)、現代園藝業(yè)以及品牌化果業(yè)等農業(yè)資源，可以發(fā)展農產品、農資專業(yè)市場流通業(yè)態(tài)，打造面向產地型的農業(yè)流通樞紐港。此外，通過發(fā)展特色種植養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)農業(yè)、設施農業(yè)，進而加快觀光休閑農業(yè)和體驗農業(yè)的發(fā)展，促進小城鎮(zhèn)農家樂、田園游也是振興小城鎮(zhèn)經濟的一個重要發(fā)展方向。位于上海嘉定的馬陸鎮(zhèn)在農業(yè)生產規(guī)?；?、集約化、產業(yè)化方面成效顯著，是大城市的特色農業(yè)服務基地，當屬于商貿流通型城鎮(zhèn)。
2、生產配套型。占據交通優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)在發(fā)展工業(yè)和物流業(yè)方面具有先天的優(yōu)越條件，在大中城市“產業(yè)下沉”的過程中，交通樞紐型小城鎮(zhèn)有望成為承接產業(yè)轉移的重要平臺。制造業(yè)在交通樞紐型小城鎮(zhèn)聚集，將吸納與制造業(yè)相關聯的生產性服務業(yè)集中布局，促使倉儲、技術、物流配送等生產性服務業(yè)在小城鎮(zhèn)形成專業(yè)化集聚區(qū)。位于廣州花都區(qū)的炭步鎮(zhèn)，距離廣州中心城區(qū)較遠，但交通便利，離廣花高速公路、京廣鐵路只有8公里，距離廣州新國際機場更是近在咫尺。炭步鎮(zhèn)憑借優(yōu)越的交通條件很好地承接了廣州中心城區(qū)傳統產業(yè)的轉移，主要有紡織業(yè)及水泥業(yè)，建成了著名的國際紡織城。
3、旅游服務型。對小城鎮(zhèn)來說，旅游資源是無比寶貴的優(yōu)勢。小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以自然資源為依托形成生態(tài)旅游型小鎮(zhèn)，如海南東澳憑借毗連南海的地理位置和熱帶海洋性氣候優(yōu)勢打造著名濱海旅游小鎮(zhèn)；也可以依托特色種植養(yǎng)殖業(yè)、生態(tài)農業(yè)，打造休閑農業(yè)旅游產品，如山東壽光的現代農業(yè)產業(yè)園就成為了享受自然，領略現代鄉(xiāng)村風情的好去處；與此同時，還可以依托民俗文化，深入挖掘和保護當地民俗文化資源和歷史文化資源，發(fā)展民俗文化產業(yè)，通過民俗文化品牌和民俗文化產品的培育，推動各具特色的文化之旅。廣西省桂林市靈川縣九屋鎮(zhèn)，有個江頭洲村，距離桂林市區(qū)32公里，相傳這里的村民為宋代著名的文學家和哲學家周敦頤的后代，自明代定居于此。九屋鎮(zhèn)利用這一獨特資源，推出了“愛蓮文化之旅”，頗受歡迎。
※案例借鑒※
揚州邗江區(qū)“鎮(zhèn)園合一”模式
近年來，按照揚州市委、市政府大力推進項目建設的要求，江蘇省揚州市邗江區(qū)作為揚州市經濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都成立了具有地方特色的各類開發(fā)園區(qū)，以此作為引進相關企業(yè)進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），加快培育區(qū)域板塊特色產業(yè)的載體。
在此背景下，邗江區(qū)編辦堅持深入貫徹落實科學發(fā)展觀，積極探索如何建立新型園鎮(zhèn)體制，科學配置機構編制資源，更好地服務地方經濟社會發(fā)展。2008年9月，邗江區(qū)提出將邗江經濟開發(fā)區(qū)與所在的汊河街道合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子。合并之后，一是徹底解決了原來園區(qū)與街道之間在建設規(guī)劃、土地征用、招商及利益分配等諸多難以協調的矛盾；二是實現了機構編制資源共享、人員統籌使用，避免了園區(qū)與街道“兩張皮”現象，極大提高了行政效率。
實踐證明，這種全新的體制，真正實現了園區(qū)與街道功能相互延伸、相互促進、共同發(fā)展。2012年12月，邗江經濟開發(fā)區(qū)更名為江蘇省揚州高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)。邗江區(qū)政府提出，以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線，著眼自主創(chuàng)新，完善體制機制，進一步集聚創(chuàng)新資源和高層次人才，加快研發(fā)和轉化先進科技成果，大力發(fā)展高新技術產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，全面提升內生發(fā)展能力和輻射帶動能力，努力把開發(fā)區(qū)建設成為自主創(chuàng)新核心區(qū)、新興產業(yè)先導區(qū)、體制機制創(chuàng)新先行區(qū)、科學發(fā)展示范區(qū)。
通過近幾年的探索，邗江區(qū)將這種新成立開發(fā)園區(qū)不新增人員編制，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子的運行模式稱之為“鎮(zhèn)園合一”，并在實際工作中不斷完善和推廣。截止2012年底，邗江區(qū)先后成立了各具特色的汽車、環(huán)保、農業(yè)、旅游、文化等各類產業(yè)開發(fā)園區(qū)，分別與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照“鎮(zhèn)園合一”模式運行，走出了一條區(qū)域經濟跨越式發(fā)展的新路子。
“鎮(zhèn)園合一”模式的運行，有效地整合了區(qū)域資源和行政資源，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，提高了工作效能，降低了行政成本，促進了鎮(zhèn)園良性發(fā)展，為園區(qū)和企業(yè)的發(fā)展成長奠定了體制機制上的基礎。
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