平臺(tái)公司貸款、城投債、BT墊資、PPP、EPC、以及最新的ABO等模式，都是地方政府為了響應(yīng)中央出臺(tái)的各項(xiàng)政策而進(jìn)行的投融資模式探討。區(qū)域開(kāi)發(fā)模式的本質(zhì)其實(shí)是地方政府缺錢(qián)，所以不斷地探討如何合法合規(guī)的進(jìn)行開(kāi)發(fā)融資。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？我們可以回顧中國(guó)財(cái)稅和土地管理制度的歷史變化，來(lái)了解區(qū)域開(kāi)發(fā)模式變化的背后邏輯。
一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代：統(tǒng)收統(tǒng)支、中央統(tǒng)管（1949-1978）
1949年，中央確定實(shí)行全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理的方針，并通過(guò)1950年2月召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政會(huì)議，以指令性方式提出了“六個(gè)統(tǒng)一”：財(cái)政收支統(tǒng)一、公糧統(tǒng)一、稅收統(tǒng)一、編制統(tǒng)一、貿(mào)易統(tǒng)一、銀行統(tǒng)一。在這個(gè)時(shí)代，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)資源的分配，包括生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少,都由政府計(jì)劃決定。地方不管收繳多少稅收，都要上繳中央，因此地方政府少有作為，片區(qū)開(kāi)發(fā)都靠中央制定和推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式：中央讓干什么干什么，中央讓誰(shuí)干誰(shuí)干
二、改革開(kāi)放初期：分灶吃飯、分級(jí)包干（1978-1993）
1978年，中國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放。到1980年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)部分省實(shí)行分級(jí)包干，打破過(guò)去“吃大鍋飯”的局面，明確劃分收支，分級(jí)負(fù)責(zé)，中央和地方簽訂財(cái)政合同（通常五年一簽），除了上繳國(guó)家的部分財(cái)政收入，其他收入都?xì)w地方主導(dǎo)，被稱(chēng)為“分灶吃飯”。在這種體制下，地方的積極性變高，主導(dǎo)各自的開(kāi)發(fā)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但中央的財(cái)政壓力劇增，1978年之前，中央和地方的財(cái)政收入比為95:5，到分灶吃飯初期，該比例約為40:60，再到1993年，為22:78，中央財(cái)政收入難以維系國(guó)防、基礎(chǔ)教育、救災(zāi)等支出。
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式：地方政府有錢(qián)干，地方政府直接干
三、分稅改革初期：央地分稅、跑部錢(qián)進(jìn)（1994-2006）
1993年，由朱镕基總理帶隊(duì)開(kāi)始進(jìn)行分稅制改革談判，并于1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革。分稅制改革后，中央和地方的財(cái)政收入比為由22:78變?yōu)?5:45，地方收入銳減，但還是要承擔(dān)自身發(fā)展的投資，2004年，地方財(cái)政支出占全國(guó)的72.3%，缺口高達(dá)27%，地方需要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)缺口。因此，“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)，各地駐京辦如雨后春筍般出現(xiàn)，來(lái)爭(zhēng)取中央各部委的重點(diǎn)項(xiàng)目，以獲得中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，這一現(xiàn)象也滋生了很多問(wèn)題，諸如腐敗、不公、低效率等。
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式：誰(shuí)有關(guān)系跑來(lái)項(xiàng)目，誰(shuí)來(lái)干
四、土地財(cái)政崛起：住房改革、土地財(cái)政（1998-2007）
面對(duì)分稅制之后地方政府相對(duì)拮據(jù)的情況，中央作為妥協(xié)，把土地出讓權(quán)以及土地出讓收益都留給地方。土地改革要追溯到1982年，深圳特區(qū)開(kāi)始按城市土地的不同等級(jí)向使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)。但土地財(cái)政真正萌芽是在1998年，1998年國(guó)家開(kāi)始停止福利分房，并修訂土地管理法明確地方政府的土地壟斷權(quán)，2002年開(kāi)始實(shí)施土地招拍掛制度。至此，土地財(cái)政開(kāi)始萌芽，并進(jìn)入爆發(fā)階段，房地產(chǎn)行業(yè)快速崛起，1998-2007也被稱(chēng)為房地產(chǎn)行業(yè)的黃金十年。至2007年，土地出讓金占地方財(cái)政收入比重已經(jīng)從1998年的10%提升至44%。這一時(shí)期，由于土地出讓方式還不太規(guī)范，區(qū)域開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬往往要看開(kāi)發(fā)商與地方政府的關(guān)系程度。
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式：依托賣(mài)地收入，誰(shuí)跟政府關(guān)系好，誰(shuí)來(lái)干
五、土地金融時(shí)期：城投崛起、債務(wù)高企（2008-2017）
隨著城市化進(jìn)程的加快，地方政府需要有更多的資金來(lái)支撐城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，依靠當(dāng)期的稅收和土地出讓收入已經(jīng)不能支撐當(dāng)期地方政府開(kāi)發(fā)建設(shè)的支出。因此，地方政府開(kāi)始考慮向金融機(jī)構(gòu)借款。但是，政策規(guī)定政府沒(méi)有借款的資格。為了有合法的借款主體，政府成立城投公司，向金融機(jī)構(gòu)借款之后再對(duì)市場(chǎng)發(fā)標(biāo)對(duì)片區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。
這種模式由國(guó)開(kāi)行發(fā)明。1998年，國(guó)開(kāi)行和安徽蕪湖市合作，把8個(gè)城市建設(shè)項(xiàng)目捆綁在一起，放入專(zhuān)門(mén)創(chuàng)立的城投公司蕪湖建投，以該公司為單一借款人向國(guó)開(kāi)行借款10.8億元。當(dāng)時(shí)還不能用土地生財(cái)，只能靠市財(cái)政全面兜底，用預(yù)算安排的償還基金做償債來(lái)源。2002年，全國(guó)開(kāi)始推行土地“招拍掛”，政府授權(quán)蕪湖建投以土地出讓收益做質(zhì)押作為還款保證。2003年，在國(guó)開(kāi)行和天津的合作中，開(kāi)始允許以土地增值收益作為貸款還款來(lái)源。這種做法后來(lái)就成了全國(guó)城投公司的標(biāo)準(zhǔn)模式。
在2008年之前，政策只允許國(guó)開(kāi)行對(duì)城投公司進(jìn)行貸款，因?yàn)?008年的金融危機(jī)，國(guó)家推出了“4萬(wàn)億”財(cái)政金融刺激，允許商業(yè)銀行向城投公司借款，推動(dòng)了土儲(chǔ)融資市場(chǎng)化。尤其是城市商業(yè)銀行，很多城市商業(yè)銀行都是由當(dāng)?shù)卣毓?，地方政府形成了“左手城投、右手城商”的格局，政府債?wù)逐漸高企，2017年地方政府隱形債務(wù)或達(dá)到40萬(wàn)億。
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式：以土地收益為保障，城投公司貸款干，市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)商政府兜底干
六、規(guī)范發(fā)展時(shí)期：設(shè)置紅線(xiàn)、強(qiáng)化管理（2018-至今）
為了掌握地方政府債務(wù)情況，財(cái)政部對(duì)2014年12月底之前的所有債務(wù)進(jìn)行了一次集中登記，隨后對(duì)登記范圍內(nèi)的債務(wù)通過(guò)公開(kāi)發(fā)債等方式予以置換化解（兜底）。但是從2015年開(kāi)始到2018年地方政府融資又經(jīng)歷了一輪全新的擴(kuò)張，變種的方式包括工程類(lèi)項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，違規(guī)PPP，明股實(shí)債類(lèi)融資，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出。2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議指示“各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”。之后出臺(tái)了一系列政策規(guī)范投融資模式。2021年6月，土地出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收更是引起軒然大波，曾經(jīng)風(fēng)靡的區(qū)域開(kāi)發(fā)陷入投融資模式的僵局，業(yè)內(nèi)也在探討如何在合法合規(guī)路徑下進(jìn)行模式創(chuàng)新。ABO以及投資人+EPC模式等新型模式成為業(yè)內(nèi)探討的重點(diǎn)。區(qū)域開(kāi)發(fā)模式開(kāi)始思考如何在立項(xiàng)環(huán)節(jié)、授權(quán)環(huán)節(jié)、支付環(huán)節(jié)滿(mǎn)足合規(guī)要求。
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式：見(jiàn)貨付款、按效付費(fèi)，政府不能兜底，企業(yè)想辦法合法干
區(qū)域開(kāi)發(fā)模式變化的背后邏輯其實(shí)在分稅制改革下，地方政府沒(méi)有足夠多的錢(qián)來(lái)支持城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而需要依托市場(chǎng)化資本的力量。但資本都是逐利拒險(xiǎn)的，因而要求政府利用當(dāng)期和未來(lái)的土地和其他財(cái)稅收入作為還款的保障，這就增加了地方政府的債務(wù)，提升了地方政府破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。因而，中央不斷出臺(tái)各項(xiàng)政策限制地方政府債務(wù)。繼而，地方政府和社會(huì)資本需要持續(xù)不斷地研究如何在合法合規(guī)的情況下獲得足夠多的“錢(qián)”來(lái)發(fā)展地方。
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