片區(qū)綜合開發(fā)不是一個(gè)新鮮的詞匯，從早期的招商局蛇口工業(yè)區(qū)，到華夏幸福固安工業(yè)園，再到中建八局上海重固鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，都算是片區(qū)綜合開發(fā)的范疇。近些年，片區(qū)綜合開發(fā)逐步成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要開發(fā)模式。
2020年7月30日，中共中央政治局召開的會(huì)議對(duì)做好下半年經(jīng)濟(jì)工作提出要求，其中明確要以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新。可以預(yù)見，今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新風(fēng)口，區(qū)域一體化、產(chǎn)業(yè)下沉、消費(fèi)下沉、新基建等必將帶動(dòng)新的投資和消費(fèi)，從而為片區(qū)綜合開發(fā)注入新的動(dòng)力。
一、片區(qū)綜合開發(fā)的基本內(nèi)涵
片區(qū)綜合開發(fā)是相對(duì)土地一級(jí)開發(fā)來說的，通常是指以土地開發(fā)利用為基礎(chǔ)，跨越土地一級(jí)開發(fā)、二級(jí)房產(chǎn)開發(fā)及三級(jí)產(chǎn)城運(yùn)營(yíng)的全生命周期的綜合性開發(fā)。
片區(qū)綜合開發(fā)涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)等多項(xiàng)建設(shè)服務(wù)內(nèi)容，主要的開發(fā)類型包括城市新區(qū)、城市更新片區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、高鐵新城、旅游度假區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等，也包括產(chǎn)業(yè)新市鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和田園綜合體等。
國(guó)家財(cái)政部將片區(qū)綜合開發(fā)作為一級(jí)行業(yè)，并進(jìn)一步劃分為園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲(chǔ)備、廠房建設(shè)、其他等五個(gè)二級(jí)行業(yè)。片區(qū)綜合開發(fā)一般有六大適用范圍：一是舊城改造、城中村改建，二是扶貧開發(fā)，三是新城建設(shè)或產(chǎn)城一體，四是旅游綜合開發(fā)，五是圍繞高鐵站、地鐵站周邊區(qū)域展開的TOD模式，六是傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。
二、片區(qū)綜合開發(fā)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)
今天，在新經(jīng)濟(jì)浪潮、交通樞紐化和城市群一體化推動(dòng)下，城市群、都市圈的功能結(jié)構(gòu)和節(jié)點(diǎn)不斷演進(jìn)，城市的邊界被打破，網(wǎng)絡(luò)化的功能節(jié)點(diǎn)（主題片區(qū)）逐步凸顯，并成為引領(lǐng)城市發(fā)展升級(jí)的主要抓手。
1、熱點(diǎn)都市圈
從片區(qū)綜合開發(fā)的布點(diǎn)來看，基本是圍繞區(qū)域中心城市布局。區(qū)域中心城市是都市圈建設(shè)的核心區(qū)，無論是北上廣深四大一線城市，還是南京、杭州、武漢、長(zhǎng)沙等強(qiáng)二線城市，都在加速向都市圈演變，實(shí)現(xiàn)省域子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，夯實(shí)跨省區(qū)域合作基礎(chǔ)。
結(jié)合片區(qū)綜合開發(fā)龍頭公司的項(xiàng)目布局，可以對(duì)各個(gè)都市圈做排序如下：京津冀都市圈、長(zhǎng)三角都市圈、粵港澳都市圈屬于高能階都市圈；成渝、長(zhǎng)沙、青島、廈門、武漢、鄭州、西安都市圈屬于擴(kuò)張型都市圈；合肥、貴陽、濟(jì)南、沈陽和昆明都市圈屬于潛力型都市圈；南昌、長(zhǎng)春都市圈屬于起步型都市圈。
例如，華夏幸?；鶚I(yè)持續(xù)精耕京津冀都市圈，密集布局長(zhǎng)三角都市圈，加快布局粵港澳都市圈三個(gè)高能核心都市圈。還在積極推進(jìn)布局鄭州、武漢和成都都市圈三個(gè)高潛核心都市圈，以及長(zhǎng)沙、西安、貴陽和沈陽都市圈四個(gè)潛力核心都市圈。2018、2019年華夏幸福新增25個(gè)產(chǎn)業(yè)新城，全部為環(huán)北京以外區(qū)域。
2、熱點(diǎn)區(qū)域
隨著城市群的發(fā)展，各類功能和產(chǎn)業(yè)在城市群中重新分工，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散和下沉之后重新聚合，會(huì)形成一個(gè)個(gè)新的主題功能片區(qū)。這其中主要有兩大類開發(fā)機(jī)會(huì)，一個(gè)是產(chǎn)城融合的機(jī)會(huì)，一個(gè)是產(chǎn)鎮(zhèn)融合的機(jī)會(huì)。
產(chǎn)城融合機(jī)會(huì)。結(jié)合《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》來看，未來至少有三類空間是城市群內(nèi)最值得關(guān)注的區(qū)域。一是交通樞紐地區(qū)，即“TOD”發(fā)展模式成為城市最核心的增長(zhǎng)動(dòng)力，比如大虹橋樞紐地區(qū)成為上海的核心熱點(diǎn)板塊。二是跨界型地區(qū)，長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略第一個(gè)重要?jiǎng)幼骶褪谴蛟扉L(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)，重點(diǎn)就落在青浦、嘉善、吳江等三省交界處。三是生態(tài)型地區(qū)，這些風(fēng)景資源不僅僅是中心城市的后花園，更是未來創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚區(qū)。
長(zhǎng)三角區(qū)域一體化重點(diǎn)關(guān)注的省際毗鄰地區(qū)
產(chǎn)鎮(zhèn)融合機(jī)會(huì)。在新型城市群發(fā)展背景下，中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿薮?，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)新市鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等形態(tài)。隨著農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，50萬以下的小城鎮(zhèn)（主要是縣城），人口增加較為迅速。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如東莞的虎門鎮(zhèn)、溫州的龍港鎮(zhèn)、嘉興的織里鎮(zhèn)等，未來需要注入更多的城市功能。對(duì)于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口密集型地區(qū)，以縣城為核心的區(qū)域仍然是未來發(fā)展的重點(diǎn)，未來打工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)將帶來發(fā)展機(jī)會(huì)。
3、熱點(diǎn)領(lǐng)域
從全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)來看，截至2020年8月，城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目612個(gè)，投資額19396億元；旅游項(xiàng)目328個(gè)，投資額4748億元；文化項(xiàng)目201個(gè)，投資額1904億元。從片區(qū)綜合開發(fā)龍頭公司的項(xiàng)目類型，可以對(duì)片區(qū)綜合開發(fā)的熱點(diǎn)領(lǐng)域有個(gè)大致認(rèn)識(shí)。
片區(qū)綜合開發(fā)的熱點(diǎn)領(lǐng)域可歸納為四方面：一是樞紐功能區(qū)，包括高鐵新城、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、地鐵綜合體等；二是產(chǎn)業(yè)新城，包括科技新城、科技小鎮(zhèn)、智造小鎮(zhèn)等；三是文旅康養(yǎng)片區(qū)，包括康養(yǎng)小鎮(zhèn)、文化旅游城、文旅小鎮(zhèn)等；四是城市更新項(xiàng)目，包括功能區(qū)提升、棚戶區(qū)改造、城中村改造等。
三、片區(qū)綜合開發(fā)的開發(fā)模式
隨著國(guó)家政策收緊，地方債務(wù)緊逼下的平臺(tái)公司紛紛尋求轉(zhuǎn)型，通過片區(qū)綜合開發(fā)構(gòu)建可自我供血、可持續(xù)的發(fā)展模式。如果片區(qū)開發(fā)主體是地方的城投公司，則政府可以通過簽訂授權(quán)協(xié)議的方式確定城投公司為開發(fā)主體。除了城投公司轉(zhuǎn)型，近年來，越來越多的地產(chǎn)商、建筑商、實(shí)業(yè)集團(tuán)和投資公司都瞄準(zhǔn)了向城市運(yùn)營(yíng)商、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型，成為片區(qū)綜合開發(fā)的重要參與者。
目前，大型央企國(guó)企、大型地產(chǎn)商是片區(qū)綜合開發(fā)的主導(dǎo)力量，在開發(fā)融資不斷收緊的當(dāng)下，很多地方性企業(yè)紛紛尋找龍頭公司合作走聯(lián)合開發(fā)的模式，因此這些龍頭公司基本主導(dǎo)了片區(qū)綜合開發(fā)的發(fā)展方向。
1、產(chǎn)品化開發(fā)模式
采取產(chǎn)品化開發(fā)模式的企業(yè)，一般深度參與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，形成了較為成熟的產(chǎn)業(yè)IP。依托產(chǎn)業(yè)IP的導(dǎo)入，成為該類企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目拓展、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，比如恒大集團(tuán)依托養(yǎng)生谷、童世界等產(chǎn)品拓展康養(yǎng)、文旅主題片區(qū)項(xiàng)目。在該模式下，如果產(chǎn)業(yè)IP自循環(huán)能力不足，一味靠地產(chǎn)開發(fā)收益彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)IP運(yùn)營(yíng)，則存在后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展問題。
2、主題化開發(fā)模式
采取主題化開發(fā)模式的企業(yè)，圍繞特定產(chǎn)業(yè)方向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，乃至于部分參與產(chǎn)業(yè)投資。大型地產(chǎn)企業(yè)可以形成多個(gè)主題開發(fā)方向，比如華潤(rùn)集團(tuán)的片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目涉及城市更新、產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、文旅康養(yǎng)等。在同一主題方向下，也存在不同尺度的開發(fā)模式，比如融創(chuàng)中國(guó)在文旅領(lǐng)域形成了文旅城、文旅小鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等模式。
3、定制化開發(fā)模式
片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，對(duì)于大部分介入片區(qū)綜合開發(fā)的企業(yè)來說，都是針對(duì)特定的地塊進(jìn)行專業(yè)分析，從而對(duì)該項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)、功能進(jìn)行定制化的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)。還有一部分以工程建設(shè)為主業(yè)的企業(yè)，以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目為主，由原來的BT模式轉(zhuǎn)向投資-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)聯(lián)動(dòng)的定制化開發(fā)模式。對(duì)于采取定制化開發(fā)模式的企業(yè)來說，能否引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資源變得非常關(guān)鍵，因此，在項(xiàng)目前期規(guī)劃過程中，不僅要講求系統(tǒng)的研究工作，更要積極對(duì)接優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，基于產(chǎn)業(yè)資源設(shè)計(jì)功能項(xiàng)目和發(fā)展路徑。
四、片區(qū)綜合開發(fā)的商業(yè)模式
我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)經(jīng)歷了從BT模式到土地補(bǔ)償模式再到利潤(rùn)分成模式的演進(jìn)，目前PPP模式逐步成為主導(dǎo)模式。片區(qū)綜合開發(fā)的PPP政策，經(jīng)歷2014年以來的大力鼓勵(lì)，2017年以來的規(guī)范整頓和PPP“清庫(kù)”行動(dòng)，目前已經(jīng)從嚴(yán)監(jiān)管時(shí)期進(jìn)入了規(guī)范化引導(dǎo)時(shí)期，偏向政策支持型市場(chǎng)。
華夏幸福主導(dǎo)的固安工業(yè)園模式，曾作為片區(qū)綜合開發(fā)PPP模式的示范案例，被業(yè)界廣泛學(xué)習(xí)和借鑒。但隨著“財(cái)金10號(hào)”政策文件出臺(tái)，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證“兩評(píng)指標(biāo)”越來越嚴(yán)，比如財(cái)政支出責(zé)任占比超過5％的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，片區(qū)綜合開發(fā)PPP模式開展得不溫不火，企業(yè)參與PPP項(xiàng)目阻礙重重。
為了規(guī)避PPP模式嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)，大部分政企合作的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目并不走嚴(yán)格的PPP流程，項(xiàng)目主體在土地一級(jí)開發(fā)方面涉足的工作較少，主要以二三級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)為主。在政企達(dá)成合作協(xié)議的條件下，非盈利性項(xiàng)目主要以土地捆綁的出讓形式委托給項(xiàng)目主體建設(shè)。目前片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域又出現(xiàn)了類似于PPP的ABO模式，操作起來相對(duì)簡(jiǎn)單，主要參與主體為央國(guó)企。ABO模式是指授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate），就是地方政府通過授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主單位，由其完成對(duì)政府項(xiàng)目提供全產(chǎn)業(yè)鏈整體服務(wù)。
五、片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)劃實(shí)踐
東灘智庫(kù)曾主導(dǎo)過多種類型片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作，包括上海崇明東灘生態(tài)城、海門臨江新區(qū)、湖州東部新城、連云港徐圩新區(qū)、青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、中韓（鹽城）產(chǎn)業(yè)園、江蘇大豐高新區(qū)、青島嶗山科技城、南昌幸福渠片區(qū)、蘇州木瀆胥江城、安順黔中高鐵新城等，在此領(lǐng)域積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作需要跳出項(xiàng)目看項(xiàng)目，從大勢(shì)上把握城市群和城市發(fā)展趨勢(shì)，理解項(xiàng)目片區(qū)在城市群未來發(fā)展中的重要作用，提煉片區(qū)特色與個(gè)性，提出具有前瞻性和創(chuàng)新性的戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)體系和空間布局，形成具有實(shí)操性和落地性的發(fā)展路徑。具體來說，片區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作重點(diǎn)要解決開發(fā)目標(biāo)、發(fā)展定位、功能構(gòu)建、空間布局、實(shí)施路徑5個(gè)戰(zhàn)略問題。
1、開發(fā)目標(biāo)：明確片區(qū)可以扮演的角色
片區(qū)開發(fā)首先要明確“為什么做”的問題，即找準(zhǔn)片區(qū)開發(fā)的發(fā)展目標(biāo)和方向。以城市新區(qū)為例，其主要著眼點(diǎn)在于城市人口功能疏解，還是推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，亦或提升城市競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該做到心中有數(shù)。在充分理解發(fā)展需求的情況下，積極依托國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，借助城市群一體化機(jī)遇，理解所在大區(qū)域的發(fā)展格局、競(jìng)合態(tài)勢(shì)，進(jìn)而明確項(xiàng)目片區(qū)可以扮演的角色，確立片區(qū)對(duì)所在區(qū)縣、城市、城市群乃至國(guó)家戰(zhàn)略的價(jià)值。對(duì)于政企合作開發(fā)項(xiàng)目，既要考慮政府的要求，又要考慮企業(yè)的訴求。
2、發(fā)展定位：提煉片區(qū)的特色與個(gè)性
明確了“為什么做”之后，就要研究“是什么”的問題，即明確項(xiàng)目發(fā)展定位。項(xiàng)目定位研究工作的核心是在開發(fā)目標(biāo)指引下提煉片區(qū)特色與個(gè)性，形成項(xiàng)目功能定位、形象定位及發(fā)展愿景，包括項(xiàng)目整體定位（功能定位）及詮釋、項(xiàng)目形象定位及詮釋、項(xiàng)目發(fā)展愿景展望。項(xiàng)目定位研究的邏輯，主要基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)、基于產(chǎn)業(yè)特色、基于片區(qū)功能、基于標(biāo)桿案例，或者是這四個(gè)角度的綜合。
3、功能構(gòu)建：形成亮點(diǎn)突出的功能產(chǎn)業(yè)體系
在明確“是什么”之后，就要研究“做什么”的問題，明確項(xiàng)目的功能體系和功能構(gòu)建。基于產(chǎn)業(yè)、基于人口、基于空間進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的功能設(shè)計(jì)，沿著功能-產(chǎn)業(yè)-項(xiàng)目的演繹邏輯，提出項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)功能、特色功能與服務(wù)配套建議，讓產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與項(xiàng)目策劃形成銜接，最終形成亮點(diǎn)突出的項(xiàng)目功能產(chǎn)業(yè)體系。
4、空間布局：實(shí)現(xiàn)對(duì)功能產(chǎn)業(yè)體系的落地規(guī)劃
空間布局是對(duì)功能構(gòu)建的落地規(guī)劃。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的復(fù)雜性，使得不同性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群模式所要求的空間結(jié)構(gòu)、空間尺度、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、市政設(shè)施的差別很大。不同的功能組合和空間模式，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間使用的效率影響很大。賦予不同地塊更為明確的功能內(nèi)涵，勾畫一個(gè)個(gè)主題片區(qū)或?qū)I(yè)園區(qū)。提出片區(qū)功能分區(qū)與重點(diǎn)項(xiàng)目布局建議，項(xiàng)目空間亮點(diǎn)建議，景觀空間特色建議，重要公共空間節(jié)點(diǎn)打造建議。
5、實(shí)施路徑：利用好政策驅(qū)動(dòng)、資本驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)三級(jí)驅(qū)動(dòng)力
在明確項(xiàng)目片區(qū)愿景定位的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)項(xiàng)目片區(qū)整體開發(fā)思路，形成明晰的開發(fā)路徑與分期開發(fā)建議。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目一般具有涉及范圍廣、建設(shè)內(nèi)容多、投資體量大等特點(diǎn)，很難進(jìn)行全面大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)施。一般需結(jié)合具體情況，采用滾動(dòng)開發(fā)的時(shí)序較為合理可行，根據(jù)項(xiàng)目總體規(guī)劃及實(shí)施進(jìn)展情況，分周期、分區(qū)塊進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)。在片區(qū)開發(fā)實(shí)施過程中，要充分利用好政策驅(qū)動(dòng)、資本驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)三級(jí)驅(qū)動(dòng)力。以產(chǎn)業(yè)為核心，尋求政策支持，尋求資本合作。首先爭(zhēng)取上位政府政策和資源支持，降低片區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)培育的成本。以產(chǎn)業(yè)投資基金等多種資本形式投資形成園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚。搭建產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過政策驅(qū)動(dòng)-資本驅(qū)動(dòng)-產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)推動(dòng)片區(qū)走上良性發(fā)展軌道。
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