2019年3月31日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知，提出按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局，重點(diǎn)對城市群、都市圈、中小城市、特色小鎮(zhèn)四類城市做出了核心發(fā)展要求。
2020年7月30日，中共中央政治局召開的會議對做好下半年經(jīng)濟(jì)工作提出要求，其中明確要以新型城鎮(zhèn)化帶動投資和消費(fèi)需求，推動城市群、都市圈一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新?？梢灶A(yù)見，今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展將是中國經(jīng)濟(jì)增長的新風(fēng)口，產(chǎn)業(yè)下沉、消費(fèi)下沉、一體化發(fā)展、新基建等必將帶動新的投資和消費(fèi)，從而為新一輪的片區(qū)綜合開發(fā)注入新的動力。
一、中國城市面臨重新洗牌
1、新工業(yè)革命：改變城市發(fā)展動力和路徑，中國科創(chuàng)地圖正在形成
全球產(chǎn)業(yè)分工加快世界城市體系專業(yè)化，城市發(fā)展動力和上升路徑更加多元化。全球城市網(wǎng)絡(luò)與城市坐標(biāo)是全球產(chǎn)業(yè)分工的直接結(jié)果與直觀反映，世界城市網(wǎng)絡(luò)從傳統(tǒng)的制造、物流和金融網(wǎng)絡(luò)逐步轉(zhuǎn)向科技和文化網(wǎng)絡(luò)，城市上升路徑呈現(xiàn)多元化。
新工業(yè)革命推動全球城市核心競爭力變化，全球科創(chuàng)城市網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。從“產(chǎn)品輸出-資金輸出-知識和文化輸出”逐步演進(jìn)，城市之間的競爭取決于產(chǎn)業(yè)續(xù)航力和科技創(chuàng)新力。典型案例如杭州打造中國互聯(lián)網(wǎng)之都，成為了中國移動支付第一城、互聯(lián)網(wǎng)金融中心、天堂硅谷……
2、新型城市群：加速城市群多極化和一體化，開啟新一輪城市站位爭奪戰(zhàn)
從區(qū)域級到國家級城市群的升級，正孕育出新一批國家中心城市。國家中心城市是國家級城市群的引領(lǐng)者與帶動者，是中國金融、貿(mào)易、管理、文化中心和交通樞紐。現(xiàn)有國家中心城市包括北京、上海、天津、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等，而杭州、南京、青島、沈陽、長沙、廈門、西安等城市正在積極爭奪國家中心城市的地位。
3、新樞紐經(jīng)濟(jì)：匯聚人流、物流、信息流，開創(chuàng)樞紐城市發(fā)展模式
交通運(yùn)輸方式的不斷變革，拓展城市空間和豐富城市功能，推動“城市樞紐”升級為“樞紐城市”。其中大運(yùn)量的海運(yùn)推動城市發(fā)展的港口城市，如寧波；在內(nèi)陸地區(qū)作為鐵路樞紐崛起的鐵路城市，如鄭州；圍繞機(jī)場建設(shè)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的航空城市，如上海虹橋商務(wù)區(qū)。
中國高速鐵路“八縱八橫”通道
二、片區(qū)開發(fā)引領(lǐng)城市發(fā)展升級
1、開發(fā)類型：新區(qū)開發(fā)、城市更新、新市鎮(zhèn)建設(shè)
從片區(qū)開發(fā)的類型來看，主要包括新區(qū)開發(fā)、城市更新、新市鎮(zhèn)建設(shè)三類。新區(qū)開發(fā)包括城市新區(qū)、旅游度假區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要在城市建成區(qū)外圍進(jìn)行集中成片的開發(fā)建設(shè)，以疏解人口、調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善功能和改善環(huán)境。城市更新是指局部地、有步驟地改造城市建成區(qū)的物質(zhì)生活環(huán)境，以便從根本上改善其生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，提高土地利用價值，優(yōu)化城市功能。新市鎮(zhèn)以中小城鎮(zhèn)為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會事業(yè)和城市功能體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化、生活方式城市化。
2、開發(fā)機(jī)會：城市群中的特定區(qū)域和中小城市發(fā)展機(jī)會
產(chǎn)城融合機(jī)會。結(jié)合《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》來看，未來至少有三類空間是城市群內(nèi)最值得關(guān)注的區(qū)域。一是交通樞紐地區(qū)，即“TOD”發(fā)展模式成為城市最核心的增長動力，比如大虹橋樞紐以及成為上海乃至整個長三角的核心熱點(diǎn)板塊。二是跨界型地區(qū)，長三角一體化戰(zhàn)略第一個重要動作就是打造長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，重點(diǎn)就落在青浦、嘉善、吳江等三省交界處。三是生態(tài)型地區(qū)，有一句話叫有風(fēng)景的地方就有新經(jīng)濟(jì)，這些風(fēng)景資源不僅僅是中心城市的后花園，更是未來創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚區(qū)。
產(chǎn)鎮(zhèn)融合機(jī)會。在新型城市群發(fā)展背景下，中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿薮?，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)新市鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等形態(tài)?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出要穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市。隨著農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，50萬以下的小城鎮(zhèn)（主要是縣城），人口增加較為迅速。對于發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如東莞的虎門鎮(zhèn)、溫州的龍港鎮(zhèn)、嘉興的織里鎮(zhèn)等，未來需要注入更多的城市功能。對于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口密集型地區(qū)，以縣城為核心的區(qū)域仍然是未來發(fā)展的重點(diǎn)，未來打工人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)將帶來發(fā)展機(jī)會。
3、發(fā)展模式：遵循產(chǎn)城融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新城和特色小鎮(zhèn)
產(chǎn)城融合發(fā)展也有利于形成綜合的收益模式。長期以來，土地一直是城市運(yùn)營中的主要對象，也是政府財政收入的主要來源。隨著國家政策的收緊，在新的形勢下，政府平臺公司必須要進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，不僅要開發(fā)土地，還要開發(fā)配套服務(wù)設(shè)施、旅游項目、產(chǎn)業(yè)項目，要進(jìn)行地產(chǎn)開發(fā)，也要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營服務(wù)。這樣，除了來自土地一級、二級開發(fā)收益之外，還有產(chǎn)業(yè)項目的運(yùn)營收益、二級房產(chǎn)的運(yùn)營收益及城市服務(wù)的運(yùn)營收益等。
4、開發(fā)模式：簡化了的PPP模式和ABO模式
近年來，越來越多的地產(chǎn)商都瞄準(zhǔn)了向城市運(yùn)營商、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商轉(zhuǎn)型，成為片區(qū)開發(fā)的重要參與者。從開發(fā)主體看，無外乎政府主導(dǎo)開發(fā)模式、企業(yè)主導(dǎo)開發(fā)模式、政企合作開發(fā)模式三種。華夏幸?；鶚I(yè)主導(dǎo)的固安工業(yè)園模式，曾作為片區(qū)開發(fā)PPP模式的示范案例，被業(yè)界廣泛學(xué)習(xí)和借鑒。但隨著“財金10號”政策文件等的出臺，一二級聯(lián)動模式已被禁止，物有所值評價、財政承受能力論證“兩評指標(biāo)”越來越嚴(yán)，比如財政支出責(zé)任占比超過5％的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項目，片區(qū)開發(fā)PPP模式開展得不溫不火，企業(yè)參與PPP項目阻礙重重。
為了規(guī)避PPP模式嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)，大部分政企合作的片區(qū)開發(fā)項目并不走嚴(yán)格的PPP流程，項目主體在土地一級開發(fā)方面涉足的工作較少，主要以二三級聯(lián)動開發(fā)為主。在政企達(dá)成合作協(xié)議的條件下，非盈利性項目主要以土地捆綁的出讓形式委托給項目主體建設(shè)。目前片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域又出現(xiàn)了類似于PPP模式的ABO模式，操作起來相對簡單，主要參與主體為央企國企。ABO模式是指授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營（Operate），就是地方政府通過授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主單位，由其完成對政府項目提供全產(chǎn)業(yè)鏈整體服務(wù)。
三、片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略問題和規(guī)劃思路
行成于思，對于片區(qū)開發(fā)項目，無論是采取哪種開發(fā)模式，首要解決的還是片區(qū)開發(fā)的頂層設(shè)計。我們一般稱之為片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略破題，即圍繞片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略問題，組織科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究。
東灘顧問曾主導(dǎo)過多種類型片區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃研究工作，包括上海崇明東灘生態(tài)城、海門臨江新區(qū)、湖州東部新城、連云港徐圩新區(qū)、青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、上海浦江國際科技城、中韓（鹽城）產(chǎn)業(yè)園、江蘇大豐高新區(qū)、青島嶗山科技城、南昌幸福渠片區(qū)、蘇州木瀆胥江城、安順黔中高鐵新城等，在此領(lǐng)域積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
1、開發(fā)目標(biāo)：明確片區(qū)可以扮演的角色
片區(qū)開發(fā)首先要明確“為什么做”的問題，即找準(zhǔn)片區(qū)開發(fā)的發(fā)展目標(biāo)和方向。以城市新區(qū)為例，其主要著眼點(diǎn)在于城市人口功能疏解，還是推動城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，亦或提升城市競爭力、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該做到心中有數(shù)。在充分理解發(fā)展需求的情況下，要積極依托國家戰(zhàn)略機(jī)遇，借助城市群一體化機(jī)遇，理解所在大區(qū)域的發(fā)展格局、競合態(tài)勢，進(jìn)而明確項目片區(qū)可以扮演的角色，確立片區(qū)對所在區(qū)縣、城市、城市群乃至國家戰(zhàn)略的價值。對于政企合作開發(fā)項目，既要考慮政府發(fā)展需求，又要考慮企業(yè)開發(fā)目標(biāo)。
2、發(fā)展定位：提煉片區(qū)的特色與個性
明確了“為什么做”之后，就要研究“是什么”的問題，即明確項目發(fā)展定位。項目定位研究工作的核心是在開發(fā)目標(biāo)指引下提煉片區(qū)特色與個性，形成項目功能定位、形象定位及發(fā)展愿景，包括項目整體定位（功能定位）及詮釋、項目形象定位及詮釋、項目發(fā)展愿景展望。項目定位研究的邏輯，主要基于區(qū)位優(yōu)勢、基于產(chǎn)業(yè)特色、基于片區(qū)功能、基于標(biāo)桿案例，或者是這四個角度的綜合。
3、功能構(gòu)建：形成亮點(diǎn)突出的功能產(chǎn)業(yè)體系
在明確“是什么”之后，就要研究“做什么”的問題，明確項目的功能體系和功能構(gòu)建。基于產(chǎn)業(yè)、基于人口、基于空間進(jìn)行片區(qū)開發(fā)的功能設(shè)計，沿著功能-產(chǎn)業(yè)-項目的演繹邏輯，提出項目產(chǎn)業(yè)功能、特色功能與服務(wù)配套建議，讓產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與項目策劃形成銜接，最終形成亮點(diǎn)突出的項目功能產(chǎn)業(yè)體系。
同時，規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)新、金融、人才等多方面的服務(wù)平臺。一是設(shè)立公共技術(shù)服務(wù)中心，配置實(shí)驗(yàn)工廠、智能化管理系統(tǒng)、高端檢測儀器等配套，為入園企業(yè)提供多種技術(shù)服務(wù)；二是設(shè)立上海“協(xié)同創(chuàng)新中心”，推動“上海孵化、海門轉(zhuǎn)化”；與時代伯樂、橋石合作成立基金，用資本尋找和集聚優(yōu)質(zhì)資源，加快孵化、培育中小高新技術(shù)項目；三是舉辦中外人才主題論壇、周末英語沙龍、美食文化節(jié)等活動，為園區(qū)人才打造個性鮮明的文化港灣和精神家園。
4、空間布局：實(shí)現(xiàn)對功能產(chǎn)業(yè)體系的落地規(guī)劃
空間布局是對功能構(gòu)建的落地規(guī)劃。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的復(fù)雜性，使得不同性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集群模式所要求的空間結(jié)構(gòu)、空間尺度、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、市政設(shè)施等的差別很大。不同的功能組合和空間模式，對特定產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間使用的效率影響很大。賦予不同地塊更為明確的功能內(nèi)涵，勾畫一個個的主題片區(qū)或?qū)I(yè)園區(qū)。提出片區(qū)功能分區(qū)與重點(diǎn)項目布局建議，提出空間概念規(guī)劃方案，項目空間亮點(diǎn)建議，景觀空間特色建議，重要公共空間節(jié)點(diǎn)打造建議。
5、實(shí)施路徑：利用好政策驅(qū)動、資本驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動三級驅(qū)動力
在明確項目片區(qū)愿景定位的基礎(chǔ)上，設(shè)計項目片區(qū)整體開發(fā)思路，形成明晰的開發(fā)路徑與分期開發(fā)建議。片區(qū)開發(fā)項目一般具有涉及范圍廣、建設(shè)內(nèi)容多、投資體量大等特點(diǎn)，很難進(jìn)行全面大規(guī)模的項目實(shí)施，結(jié)合項目實(shí)施的具體情況，采用滾動開發(fā)的時序?qū)嵤┹^為合理可行，即根據(jù)項目總體規(guī)劃及實(shí)施進(jìn)展情況，分周期、分區(qū)塊進(jìn)行滾動開發(fā)。
在片區(qū)開發(fā)實(shí)施過程中，要充分利用好政策驅(qū)動、資本驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動三級驅(qū)動力。以產(chǎn)業(yè)為核心，尋求政策支持，尋求資本合作。首先爭取上位政府政策和資源支持，降低片區(qū)開發(fā)運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)培育的成本。以產(chǎn)業(yè)投資基金等多種資本形式投資形成園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚。搭建產(chǎn)業(yè)平臺，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，通過政策驅(qū)動-資本驅(qū)動-產(chǎn)業(yè)驅(qū)動推動片區(qū)走上良性發(fā)展軌道。
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