新中國成立以來，我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了令人矚目的成就，城鎮(zhèn)化由1949年的10.6%提高到2015年的56.1%。但同時我們也看到我國的城鎮(zhèn)化存在高速度，低質(zhì)量問題：中國實際人口城鎮(zhèn)化率只有35%；全國2.6億農(nóng)民工沒有市民化，他們的居住等生活條件很差，是所謂“半城市化”；中小城市發(fā)展緩慢，部分中小城市衰落，農(nóng)村空心化嚴(yán)重等問題。
以現(xiàn)有成功試點縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，探討有效解決之道，破解小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心問題：
核心問題一：一紙薄薄的戶籍，農(nóng)民與城市間難以逾越的鴻溝
以湖州市德清縣為例，探討戶籍制度改革問題：
作為浙江省首個獲省政府批復(fù)同意實施戶籍制度改革的試點縣，湖州德清從2013年9月30日起，開始突破城鄉(xiāng)二元體制壁壘的改革探索。
（一）“先確權(quán)、再戶改”
在取消戶籍劃分前，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實行農(nóng)民權(quán)益確權(quán)固化，逐步建立起“確權(quán)到人(戶)、權(quán)跟人(戶)走”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系。已經(jīng)確權(quán)到人(戶)的農(nóng)村土地或山林的承包經(jīng)營權(quán)、村經(jīng)濟(jì)合作社(股份經(jīng)濟(jì)合作社)中的集體資產(chǎn)收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)均保持不變。
（二）“賦權(quán)增利、保障民生”
除了有與城鎮(zhèn)居民一樣的社會救助、住房保障、基本醫(yī)療保險等社會保障外，還享受到了義務(wù)教育、失業(yè)保險、就業(yè)扶持等一系列配套政策，逐步解決以往因戶籍不同造成的不平等待遇問題。
“同命不同價”問題：過去，因戶籍的差異，同為交通事故賠償卻不同，賠償金相差近一倍多，“戶改”后推行交通事故賠償“同命同價”，真正使公民基本權(quán)利落在了實處。
平等福利保障問題：從2014年1月1日開始，德清“城居醫(yī)保”與“新農(nóng)合”并軌運行；農(nóng)村低保戶和城鎮(zhèn)低保戶按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房，只要符合條件，農(nóng)村居民同樣可以申請。”
核心問題二：農(nóng)民與土地的捆綁，千年難解的難題
千百年來，我國的農(nóng)民因利益及體制機(jī)制因素，與土地一直無法松綁，我國一直致力于土地制度改革，讓農(nóng)民可以用土地?fù)Q取高額補貼，擁有土地扭轉(zhuǎn)收益。
（一）土地質(zhì)押——激活“死權(quán)”，變成“活錢”
成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心：打造專為農(nóng)村“三權(quán)”流轉(zhuǎn)交易的公共服務(wù)平臺，有效激活農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)，實現(xiàn)了農(nóng)村資產(chǎn)資本化、農(nóng)村資源市場化、農(nóng)民增收多元化。以重慶市為例，合川、巴南以及長壽三個試點區(qū)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心已正常運營，僅巴南區(qū)已累計組織農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易5宗，交易金額386萬元，涉及農(nóng)村土地面積660畝，惠及1000余戶農(nóng)戶。
成立股份經(jīng)濟(jì)合作社：把集體資產(chǎn)量化，平均分給村民，村民成為股東，年年拿分紅。以重慶奉節(jié)縣寶塔坪社區(qū)為例，集體資產(chǎn)總額273萬元，提取改革風(fēng)險金81.9萬元，實際經(jīng)營性凈資產(chǎn)191.1萬元，共計8392股， 709名村民以股東的身份享受真正的民主管理權(quán)，按股享受集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)，成為農(nóng)村集體資產(chǎn)實實在在的主人。
（二）土地變性——農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市
在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。以重慶大足區(qū)為例，大足區(qū)寶頂鎮(zhèn)東岳村2組產(chǎn)業(yè)集中區(qū)110.54畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地以3856.5195萬元起拍，在3名競買人的11輪的激烈爭奪下，最后由重慶大足石刻國際旅游集團(tuán)有限公司以3950萬元的價格成功競得40年土地使用權(quán)，該地塊規(guī)劃用途為商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地，用于打造大足石刻世界文化遺產(chǎn)博覽園。
（三）土地互換——互換/增減掛鉤
將集體建設(shè)用地變性，置換城市建設(shè)用地指標(biāo)，用于交易與增減掛，盤活存量，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾。以重慶九龍坡為例，按照“城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的試點要求，拿出原農(nóng)村宅基地的20%左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，可以騰出80%左右的農(nóng)村宅基地指標(biāo)置換為城市建設(shè)用地，用多得的土地出讓金等收益來補貼農(nóng)民購房。
（四）土地流轉(zhuǎn)——放活經(jīng)營權(quán)
將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離，實現(xiàn)“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民將承包土地流轉(zhuǎn)。以重慶大足區(qū)為例，通過土地流轉(zhuǎn)實行適度規(guī)模集約經(jīng)營后，截至2014年底，大足區(qū)共有“萬生”牌黃金梨、荷花茶等15個產(chǎn)品獲得綠色食品認(rèn)證，古龍茶、大足黑山羊等12個產(chǎn)品獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，郵橋米業(yè)獲得1個有機(jī)食品認(rèn)證；冬菜、笛女酒等6個產(chǎn)品獲得名牌農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證。
核心問題三：開源之流何處取，城鎮(zhèn)建設(shè)永恒的難題
據(jù)國家開發(fā)銀行估算，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，平均每年需要8萬多億元投入，約占全國全年近40萬億元固定資產(chǎn)投資額的20%。到2020年前中國需要至少50萬億人民幣的新投資用于城鎮(zhèn)建設(shè)。如何解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金問題，對我國新城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響至關(guān)重要。
（一）PPP模式融資建設(shè)
PPP模式的融資成本相較信托亦或融資租賃都要低，為地方政府籌措資金的首選方式之一。社會資本前期參與基礎(chǔ)設(shè)施項目，資金到位早，并且隨著項目的進(jìn)程逐步增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金量，進(jìn)而降低項目的資產(chǎn)負(fù)債率，項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成，政府分擔(dān)投資人部分的項目風(fēng)險，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營，形成互利的長期目標(biāo)。
（二）發(fā)行項目收益?zhèn)?/p>
發(fā)行一些有現(xiàn)金流收入、但是需要政府一定補貼的“準(zhǔn)公益”項目，彌補政府一般責(zé)任券規(guī)模有限缺陷，實現(xiàn)發(fā)行主體與地方政府債務(wù)隔離，有效防范傳統(tǒng)融資平臺模式帶來的財政和金融風(fēng)險。例如：國家發(fā)改委2014年5月下發(fā)的文件，首次提出將推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)?，即“對于具有穩(wěn)定償還資金來源的棚戶區(qū)改造項目，將按照‘融資——投資建設(shè)——回收資金’封閉運行的模式，開展棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)圏c?！?/p>
（三）完善政府資金引導(dǎo)，建立專項扶持基金
發(fā)揮政府財政資金的引導(dǎo)作用，吸引社會資本廣泛參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，采取“以獎代補”、“以物抵資”、“先建后補”等形式，對由社會資本牽頭的一些基礎(chǔ)設(shè)施投資和公益性支出給予鼓勵、獎勵和補償。設(shè)立專項資金，從各級財政收入中按比例提取，統(tǒng)一管理、集中使用，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目等領(lǐng)域的投入或為各類社會資金介入提供風(fēng)險擔(dān)保和利潤補助，破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、收益低、融資難等問題。
（四）合理財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，提升地方政府財政能級
建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度與戶籍制度管理相匹配，在一般性轉(zhuǎn)移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進(jìn)行一定比例折算，提高基層政府公共服務(wù)能力和償債能力。以山東省為例：在新機(jī)制激勵下，山東相應(yīng)增加外來人口較多地區(qū)的財政支出需求，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接受地提高公共服務(wù)水平。在省級財政困難縣中，棲霞外來人口最多，曾經(jīng)達(dá)到43000人，去年新增標(biāo)準(zhǔn)支出需求2000萬元，為此，省財政相應(yīng)增加棲霞市補助資金300萬元，90%的外來人口享受到同等市民化待遇。
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