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導(dǎo)語(yǔ)：

日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（一下簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”），全文分6大部分23條，涉及形態(tài)布局、轉(zhuǎn)型升級(jí)、體制改革、土地制度、管理制度等眾多方面，相較于2014年54號(hào)文（《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》），7號(hào)文更具深層次與實(shí)操性，可謂字字珠璣，有望成為引領(lǐng)開發(fā)區(qū)未來發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件，值得開發(fā)區(qū)從業(yè)者仔細(xì)研讀。

作為擁有十多年開發(fā)區(qū)規(guī)劃咨詢從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，東灘顧問結(jié)合長(zhǎng)期研究與實(shí)踐積累，總結(jié)十大關(guān)鍵點(diǎn)，以饗讀者。

【關(guān)鍵點(diǎn)1——體制改革成為首要方向】

開發(fā)區(qū)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的過程中無疑扮演著至關(guān)重要的角色，30多年的開發(fā)區(qū)發(fā)展為中國(guó)帶來了一場(chǎng)普惠的盛宴，但開發(fā)區(qū)內(nèi)部也是一本糊涂賬，政府與企業(yè)不分、經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能不分、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益不分。涉及土地、財(cái)政、環(huán)保等眾多利益的開發(fā)區(qū)無疑也是改革的深水區(qū)，伴隨著中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，開發(fā)區(qū)的體制深化改革也正式提上議程。

7號(hào)文中，相關(guān)部門首次將“改革”寫入開發(fā)區(qū)相關(guān)文件的標(biāo)題，從管理體制、管理效能、考核制度等方面進(jìn)行了大篇幅的闡述，并將“改革”列入四大基本原則的首要原則，體制改革將與轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)一起成為開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的重要方向。

【關(guān)鍵點(diǎn)2——開發(fā)區(qū)開始整合分化】

盡管我國(guó)有幾次開發(fā)區(qū)的整頓，但“諸侯經(jīng)濟(jì)”的模式還是讓開發(fā)區(qū)遍地開花，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)、省級(jí)開發(fā)區(qū)外，還有不計(jì)其數(shù)的鎮(zhèn)辦、村辦的沒有名分的工業(yè)園區(qū)，甚至有人說，相對(duì)于住宅地產(chǎn)和商業(yè)地產(chǎn)，開發(fā)區(qū)才是地產(chǎn)領(lǐng)域最大的泡沫。

領(lǐng)導(dǎo)層顯然不愿看到泡沫的破滅，并在7號(hào)文中提出了整合、分化的應(yīng)對(duì)之策。在整合方面，7號(hào)文提出“各省（區(qū)、市）人民政府要組織編制開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃”、“原則上每個(gè)縣（市、區(qū)）的開發(fā)區(qū)不超過1家”、“鼓勵(lì)以國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和發(fā)展水平高的省級(jí)開發(fā)區(qū)為主體，整合區(qū)位相鄰、相近的開發(fā)區(qū)，對(duì)小而散的各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行清理、整合、撤銷，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、實(shí)行統(tǒng)一管理”；這意味著未來會(huì)有一批巨無霸型的開發(fā)區(qū)出現(xiàn)，更會(huì)有大量不成熟開發(fā)區(qū)的夭折，這也意味著開發(fā)區(qū)增量時(shí)代基本結(jié)束，存在時(shí)代正式開始。

在分化方面，7號(hào)文指出國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)要強(qiáng)化品牌建設(shè)，主動(dòng)對(duì)接國(guó)際通行規(guī)則，打造具有國(guó)際影響力的園區(qū)品牌；省級(jí)開發(fā)區(qū)應(yīng)依托資源優(yōu)勢(shì)向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；東部開發(fā)區(qū)應(yīng)在制造的基礎(chǔ)上加大研發(fā)力度，提升我國(guó)在國(guó)際價(jià)值鏈中的地位；中西部開發(fā)區(qū)則更應(yīng)注重加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接能力，并圍繞“一帶一路”、“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”、“京津冀協(xié)同發(fā)展”等國(guó)家戰(zhàn)略推動(dòng)?xùn)|中西園區(qū)共建。

【關(guān)鍵點(diǎn)3——由要素驅(qū)動(dòng)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)】

開發(fā)區(qū)起始于改革開放初期，在一窮二白的基礎(chǔ)上，自然選擇了要素（土地、人力、稅收、資源甚至環(huán)境）驅(qū)動(dòng)的道路，這是時(shí)代的選擇，無可厚非。要素驅(qū)動(dòng)帶來了資源的枯竭，帶來了邊際效益的遞減、帶來了社會(huì)矛盾的凸顯，這顯然是不可持續(xù)的發(fā)展。

“要么成本便宜，要么與眾不同”，經(jīng)歷要素驅(qū)動(dòng)階段后，開發(fā)區(qū)必須走上創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)之路，21世紀(jì)初提出的“開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)”很大程度上也是再向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型。7號(hào)文提出了深層次的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，不僅有技術(shù)上的突破，如“支持開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)中心建設(shè)，在有條件的開發(fā)區(qū)優(yōu)先布局工程（技術(shù)）研究中心、工程實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家（部門）重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家地方聯(lián)合創(chuàng)新平臺(tái)、制造業(yè)創(chuàng)新中心”，更注重創(chuàng)新生態(tài)的培育，如創(chuàng)新載體、公共服務(wù)平臺(tái)、資本支撐、創(chuàng)新服務(wù)、人才機(jī)制等。

【關(guān)鍵點(diǎn)4——在產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化】

開發(fā)區(qū)成立的初衷就是打造政策洼地吸引外資企業(yè)集聚，但經(jīng)過多年發(fā)展，開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)層面出現(xiàn)了“有城無產(chǎn)”、“產(chǎn)業(yè)低端”、“集而不群”等眾多問題，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)一直是開發(fā)區(qū)相關(guān)指導(dǎo)文件的首要問題。

7號(hào)文中關(guān)于開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)問題的著墨不多，但主旨十分鮮明。首先，開發(fā)區(qū)仍然要以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)， “要科學(xué)規(guī)劃功能布局，突出生產(chǎn)功能（產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)），統(tǒng)籌生活區(qū)、商務(wù)區(qū)、辦公區(qū)等城市功能建設(shè)（產(chǎn)城融合），促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”；同時(shí)7號(hào)文還提出了兩條產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的路徑，第一，改造升級(jí)，即“支持傳統(tǒng)制造業(yè)通過技術(shù)改造向中高端邁進(jìn)，促進(jìn)信息技術(shù)與制造業(yè)結(jié)合”，第二，培育升級(jí)，即“主動(dòng)培育高端裝備、機(jī)器人、新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源、新材料、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，并“促進(jìn)生產(chǎn)型制造向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)變”。

【關(guān)鍵點(diǎn)5——自貿(mào)區(qū)政策的大規(guī)模復(fù)制】

開發(fā)區(qū)是我國(guó)對(duì)外開放的重要載體，伴隨著開發(fā)區(qū)模式在全國(guó)范圍內(nèi)不斷推廣，我國(guó)也形成了從沿海到沿邊再到內(nèi)地的全面開放的格局，而在開發(fā)區(qū)，尤其是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，基礎(chǔ)上整合升級(jí)而成的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)意味著中國(guó)的對(duì)外開發(fā)進(jìn)入更深層、更加擴(kuò)大的階段。

7號(hào)文提出的“支持開發(fā)區(qū)內(nèi)符合條件的跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)開展跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)。允許符合條件的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)在全口徑外債和資本流動(dòng)審慎管理框架下，通過貸款、發(fā)行債券等形式從境外融入本外幣資金”則是自貿(mào)區(qū)可復(fù)制推廣的改革措施。根據(jù)7號(hào)文提出的“促進(jìn)開發(fā)區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，未來在自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成熟的改革舉措，如外匯管制、境外融資、負(fù)面清單、備案制、事后監(jiān)管、通關(guān)報(bào)關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等，可能在開發(fā)區(qū)大量復(fù)制。這同時(shí)也意味著，如果地方無可試驗(yàn)的改革創(chuàng)新點(diǎn)，申請(qǐng)自貿(mào)區(qū)的難度將加大。

【關(guān)鍵點(diǎn)6——從快速發(fā)展到綠色發(fā)展】

從循環(huán)經(jīng)濟(jì)、集中治污等角度分析，開發(fā)區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的同時(shí)，可以避免影響環(huán)境品質(zhì)。但事實(shí)上，由于監(jiān)管不力、招商競(jìng)爭(zhēng)等種種原因，開發(fā)區(qū)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的同時(shí)也演變成環(huán)境污染極，全球范圍的霧霾與開發(fā)區(qū)有著或多或少的關(guān)系。環(huán)境問題正在倒逼開發(fā)區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，綠色發(fā)展是開發(fā)區(qū)從追求速度向追求品質(zhì)轉(zhuǎn)變的重要方面。

首先，7號(hào)文提出了開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的多種路徑，如“推廣合同能源管理模式，積極參加全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行”、“鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)推進(jìn)綠色工廠建設(shè)”、“推進(jìn)園區(qū)循環(huán)化改造”等；同時(shí)，7號(hào)文要求“推動(dòng)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)全面完成污水集中處理，新建開發(fā)區(qū)必須同步配套污水集中處理設(shè)施和污染在線監(jiān)控系統(tǒng)”。

需要指出的是，開發(fā)區(qū)的綠色化改造是一個(gè)專業(yè)化的過程，需要污水處理、空氣質(zhì)量、合同能源管理、合同環(huán)境管理等眾多市場(chǎng)化專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，政府應(yīng)積極出臺(tái)政策、創(chuàng)新模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)化力量以多種方式參與開發(fā)區(qū)的綠色化改造。

【關(guān)鍵點(diǎn)7——基建融資潮來臨？】

多年的政府審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)不斷高企的地方債務(wù)規(guī)模與開發(fā)區(qū)的建設(shè)有著直接關(guān)系，事實(shí)上，在基礎(chǔ)建設(shè)的“面子”方面，多數(shù)開發(fā)區(qū)存在超前建設(shè)的現(xiàn)象，而在公共設(shè)施的“里子”方面又略顯不足，開發(fā)區(qū)應(yīng)從依靠硬環(huán)境取勝過渡到依靠軟環(huán)境取勝。

7號(hào)文在“里子”層面提出了要求，如“將為企業(yè)服務(wù)的公共信息、技術(shù)、物流等服務(wù)平臺(tái)和必要的社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一納入整體規(guī)劃”，“推進(jìn)海綿型開發(fā)區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)防澇能力”， “推進(jìn)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，建設(shè)智慧、智能園區(qū)”。

針對(duì)基建融資，7號(hào)文提出了“積極利用專項(xiàng)建設(shè)基金，鼓勵(lì)政策性、開發(fā)性、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。實(shí)際上，我國(guó)過多金融資源用在的開發(fā)區(qū)基建方面，各種金融創(chuàng)新也層出不窮，相對(duì)于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)向企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)、智慧園區(qū)、海綿開發(fā)區(qū)等方面傾斜。

【關(guān)鍵點(diǎn)8——為招商優(yōu)惠政策正名】

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，高層對(duì)地方政府自行制定的招商引資優(yōu)惠政策經(jīng)歷了從62號(hào)文的“一刀切”到25號(hào)文的“窗口期”再到5號(hào)文的“允許”的過程。7號(hào)文進(jìn)一步為地方招商優(yōu)惠政策正名，提出“開發(fā)區(qū)要把投資促進(jìn)作為重要任務(wù)”、“開發(fā)區(qū)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在政策允許和權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的招商引資優(yōu)惠政策”。同時(shí)，7號(hào)文也在鼓勵(lì)開區(qū)“積極主動(dòng)開展招商引資活動(dòng)”，“創(chuàng)新招商引資方式”、“加強(qiáng)招商引資人員培訓(xùn)，提升招商引資工作專業(yè)化水平”。這說明招商、營(yíng)商仍是開發(fā)區(qū)的首要工作。

與產(chǎn)業(yè)政策類似，招商政策的存廢也存在巨大的爭(zhēng)議，可以說招商政策是招商引資的利器，也是滋生尋租腐敗的溫床。盡管7號(hào)文為招商優(yōu)惠政策正名，但大量事實(shí)證明“零地價(jià)”、“負(fù)地價(jià)”、“過度稅收減免”等招商方式就是在“招傷”。高層在放寬政策權(quán)限的同時(shí)，應(yīng)在土地、財(cái)政等審計(jì)方面加強(qiáng)力度，完善開發(fā)區(qū)監(jiān)管制度，營(yíng)造一個(gè)相對(duì)公平的招商引資競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

【關(guān)鍵點(diǎn)9——多樣化PPP模式參與開發(fā)運(yùn)營(yíng)】

自從十八大提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”后，包括眾多基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的開發(fā)區(qū)就成為PPP的特點(diǎn)探討領(lǐng)域，經(jīng)過幾年的時(shí)間后，可謂“雷聲大、雨點(diǎn)小”，真正落地的項(xiàng)目屈指可數(shù)。但在地方債務(wù)高企的背景下，未來開發(fā)區(qū)的發(fā)展還需要借助社會(huì)資本的力量。

相對(duì)于54號(hào)文一筆帶過性質(zhì)的“鼓勵(lì)有條件的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)探索同社會(huì)資本共建‘區(qū)中園’”，7號(hào)文對(duì)開發(fā)區(qū)PPP模式指向更為具體，首先，“支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關(guān)政策”，這表明國(guó)企（如五礦、中信）、民企（華夏幸福、宏泰發(fā)展）甚至外資都可以以整包模式參與開發(fā)區(qū)投資運(yùn)營(yíng)，而且不僅可以重資產(chǎn)投資，還可以輕資產(chǎn)托管。

其次，“鼓勵(lì)以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行開發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本在現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)中投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特色產(chǎn)業(yè)園，積極探索合作辦園區(qū)的發(fā)展模式”，這表明分包模式也收到鼓勵(lì)，園中園、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等都可以是PPP模式的標(biāo)的。最后，“支持符合條件的開發(fā)區(qū)開發(fā)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在境內(nèi)外上市、發(fā)行債券融資”是對(duì)資金涉及量大，回報(bào)周期長(zhǎng)的開發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的利好。

【關(guān)鍵詞10——存量土地成為巨大的蛋糕】

如果要在7號(hào)文的23條中選取最給力的一條，我會(huì)選擇第16條，即“優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地利用政策”。相對(duì)于很多發(fā)達(dá)國(guó)際，我國(guó)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的比重明顯過高，加之成本倒掛，企業(yè)生命周期與土地出讓周期不符，這就導(dǎo)致了工業(yè)用地使用效率低下，出現(xiàn)了大量的閑置工業(yè)用地、工業(yè)廠房。

快速的城市化進(jìn)程，讓過去的郊區(qū)變成城區(qū)，存量的工業(yè)用地、工業(yè)廠房有了再次盤活開發(fā)的價(jià)值，上海、深圳等地在舊改方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐，但存量工業(yè)用地、廠房涉及政府、原產(chǎn)權(quán)企業(yè)、開發(fā)主體多方的利益，加之政策不甚明朗，工業(yè)用地、廠房盤活開發(fā)扔需探索。

7號(hào)文在存量工業(yè)廠房方面盤活方面明確提出“利用存量工業(yè)房產(chǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)以及興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)新工場(chǎng)等眾創(chuàng)空間的，可在5年內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地，5年期滿或涉及轉(zhuǎn)讓需辦理相關(guān)用地手續(xù)的，可按新用途、新權(quán)利類型、市場(chǎng)價(jià)，以協(xié)議方式辦理”。

在工業(yè)用地盤活方面提出“允許工業(yè)用地使用權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)后對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)，涉及原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，可采取規(guī)定方式辦理并按照市場(chǎng)價(jià)繳納土地出讓價(jià)款”。這在存量土地、廠房開發(fā)方面繞開了招拍掛程序，減少政府干預(yù)，鼓勵(lì)用市場(chǎng)化的方式、市場(chǎng)化的力量推動(dòng)存量工業(yè)用地、工業(yè)廠房的盤活，這有可能是7號(hào)文向市場(chǎng)投放的一個(gè)巨大的蛋糕。

結(jié)語(yǔ)：

相較于過去的開發(fā)區(qū)相關(guān)文件，7號(hào)文不僅有原則、理念性的指導(dǎo)，還提出了很多具體的改革、升級(jí)與創(chuàng)新路徑，高度形象的描述了開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的行動(dòng)路線圖，是引領(lǐng)開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。東灘顧問作為一家具有十多年開發(fā)區(qū)規(guī)劃咨詢經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)化咨詢機(jī)構(gòu)，在開發(fā)區(qū)體制改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面具有一定的研究與案例積累，希望能有機(jī)會(huì)與眾多業(yè)界同仁一起參與這次開發(fā)區(qū)改革與創(chuàng)新發(fā)展的大潮，為開發(fā)區(qū)的跨越式發(fā)展略盡綿薄之力。